Neuvontaklinikka

Kysymys:

Missä vaiheessa kynnys ylittyy tulkinnassa henkilötietorekisteriksi, kun kyse on MRL-lupien paikkatietoaineistoista: Aiemmin ELY-keskusten (ent. alueelliset ympäristökeskukset) käsittelivät poikkeamislupia sekä kunnat niiden lisäksi suunnittelutarveratkaisuja. Sijaintitiedon lisäksi valtakunnallisesti tallennetaan lukuisia ominaisuustietoja, jotka ovat rajatusti eri tahojen käytettävissä. Koska Suomessa on hyvin avoimesti saatavilla tieto maanomistuksesta, osoitteista yms. selviää käytännössä helposti mihin kiinteistöön ja rakennukseen lupakäsittely liittyy. Vaikka lupa-aineistot eivät sisällä suoria henkilötietoja, niin riittääkö pelkkä sijainpiste kartalla tekemään niistä henkilörekisterin ns. epäsuorana henkilötietona? Vai katsotaanko datajoukot henkilörekistereiksi vasta, jos niissä on tiettyjä ominaisuustietoja liitettynä sijaintiin, kuten päätöksen myönteisyys tai kielteisyys ja onko merkitystä millainen rakennuspaikan lisätieto on?

Vastaus:

Kysymyksesi lähtökohdaksi tulee ottaa GDPR:n mukaiset määritelmät henkilötiedolle ja rekisterille. Henkilötiedon määritelmä on GDPR:n perusteella huomattavan laaja: henkilötiedoilla tarkoitetaan kaikkia tunnistettuun tai tunnistettavissa olevaan luonnolliseen henkilöön liittyviä tietoja, jotka suoraan tai epäsuorasti mahdollistavat luonnollisen henkilön tunnistamisen. Rekisterin taas muodostaa jäsenneltyjä henkilötietoja sisältävä tietojoukko, josta tiedot ovat saatavilla tietyin perustein, oli tietojoukko sitten keskitetty, hajautettu tai toiminnallisin tai maantieteellisin perustein jaettu.

Ainoastaan kiinteistön sijaintipiste kartalla ei todennäköisesti sellaisenaan mahdollista henkilön tunnistamista, joten ensi katsannossa se ei vaikuttaisi henkilötiedolta. Sen sijaan tieto kiinteistön omistajuudesta on henkilötietoa. Lopullinen vastaus sijaintitiedon asemasta henkilötietona riippuu näin ollen siitä, kuinka helposti sijaintitieto on yhdistettävissä muihin tietoihin, jotka yhdessä mahdollistavat henkilön tunnistamisen. Arvioinnissa tulee huomioida kaikki keinot, joita voidaan kohtuullisen todennäköisesti käyttää henkilön tunnistamiseen suoraan tai välillisesti. Mm. tähän lähtökohtaan nojautuen on katsottu, että esimerkiksi kiinteistötunnus voi olla henkilötieto, jos kiinteistötunnus voidaan yhdistää lisätietojen avulla ihmiseen edellyttäen, että yhdistäminen ei vaadi kohtuuttomia ponnistuksia.

Kuten sanoitkin, Suomessa maanomistusta koskeva tieto on helposti saatavilla ja voitaneen sanoa, ettei kiinteistötunnuksen, kiinteistön osoitteen tai vastaavan paikkatiedon yhdistäminen luonnolliseen henkilöön muiden tietojen avulla vaadi erityisen suuria ponnisteluja. Täten kartalle merkitty kiinteistön sijaintipiste voi hyvin todennäköisesti lukeutua henkilötiedoksi. Sen sijaan itsenäistä merkitystä ei ole sillä, onko lupapäätös myönteinen tai kielteinen tai millainen lisätieto rakennuspaikkaan on liitetty, jos nämä tiedot eivät mahdollista kiinteistön omistajan yksilöintiä.

Todettakoon vielä, ettei sillä ei ole merkitystä, kenen hallussa ns. yhdistävät tiedot ovat. Vaikka kunnan myöntämästä rakennusluvasta kävisi ilmi ainoastaan kiinteistötunnus, muttei omistajaa, voitaisiin luvan katsoa silti sisältävän henkilötietoja, kun kiinteistötunnus ja omistaja on yhdistettävissä esimerkiksi kiinteistötietojärjestelmän avulla. Tällä perusteella kunnan hallussa oleva rakennuslupa-asiakirjat muodostavat henkilötietorekisterin.

Kysymyksen sanamuodon perusteella päättelemme, että siinä tarkoitetaan tilannetta, jossa asemakaava on hyväksytty ja tullut voimaan vasta yleiskaavan laatimiseen liittyvää rakennuskieltoa myöhemmin. Korjaattehan, jos taustaoletuksemme on tältä osin väärä.

Maankäyttö- ja rakennuslaki ei nähdäksemme tarjoa suoraa vastausta kysymyksessä kuvattuun ongelmaan. Kysymystä voidaan ensinnäkin pohtia ainakin maankäytön suunnittelujärjestelmän logiikan näkökulmasta – tarkempi suunnitelma (asemakaava) lähtökohtaisesti syrjäyttää yleispiirteisemmän (yleiskaava). Vaikka yleiskaavan laatimiseen liittyvä rakennuskielto ei olekaan sama asia kuin voimassa oleva yleiskaava ja perustuu erilliseen päätökseen, voidaan tulkintamme mukaan tästä pääsäännöstä periaatteessa hakea johtoa myös kysymyksessä kuvattuun tilanteeseen. Näin ollen siis rakennuskiellon määräämisen jälkeen (osittain) samalle alueelle voimaan tullut asemakaava olisi ensisijainen yleiskaavan laatimista varten määrättyyn rakennuskieltoon nähden. Myös aikaprioriteettisääntö puoltaisi tilanteessa tätä tulkintaa, kun asemakaava on tullut voimaan vasta rakennuskieltoa koskevan määräyksen jälkeen. Voidaan ajatella, että asemakaavan hyväksyminen ja voimaantulo tietylle alueelle ikään kuin saa valmiiksi kyseisen alueen maankäytön suunnittelun, eikä tarvetta yleiskaavan laatimista varten määrätylle rakentamiskiellolle tässä vaiheessa ko. alueella enää olisi. Yleiskaavan laatimista varten määrätty rakennuskielto päättyy, kun laadittavana olevan yleiskaavaan hyväksymispäätös saa lainvoiman. Olisi siis nähdäksemme kaavoitusjärjestelmän em. logiikan nojalla perusteltua tulkita tilannetta niin, että myös asemakaavan (yleiskaavaa tarkempi suunnitelma) voimaantulo päättäisi MRL 38 §:n rakennuskiellon voimassaolon siltä alueelta, jota asemakaava koskee.

Toisaalta oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että asemakaava-alueellakaan ei voitaisi myöntää rakennuslupaa ilman erityistä poikkeamispäätöstä silloin, kun alueella on voimassa MRL 38 §:n mukainen, yleiskaavan laatimista varten määrätty rakentamiskielto. Näin esimerkiksi Ekroos – Majamaa: Maankäyttö- ja rakennuslaki, Edita 2015, s. 230: ”Kieltoalueella ei siis kunnan rakennusvalvontaviranominen voi myöntää rakennuslupaa MRL 135 tai 136 §:n nojalla, vaan rakentaminen vaatii kunnan viranomaisen myöntämän poikkeuksen yleiskaavan laatimis- tai muuttamisvaiheen rakennuskiellosta.” MRL 135 § koskee rakennusluvan edellytyksiä nimenomaan asemakaava-alueella. Toisin sanoen tämän tulkinnan mukaan kieltoalueelle ei saisi myöntää rakennuslupaa, vaikka hanke olisi 135 §:n tarkoittamalla tavalla asemakaavan (ja muiden säännöksissä lueteltujen edellytysten) mukainen. Voi kuitenkin olla, että tämä tulkinta on kirjoitettu silmällä pitäen lähinnä sellaisia tilanteita, jossa yleiskaavan laatimiseksi määrättävä rakennuskielto määrätään sellaiselle alueelle, jossa on voimassa oleva asemakaava. Tällöin jo aiemmin voimaan tulleen asemakaavan perusteella ei voitaisi myöntää rakennuslupaa sellaiselle alueelle, jota koskee MRL 38 §:n mukainen rakennuskielto. Tällainen asetelma voi liittyä esim. tilanteisiin, jossa päivitetään kaavoitusta kokonaisuutena päivittämällä ensin yleiskaava ja tämän jälkeen asemakaava. Mitään varsinaista estettä soveltaa tätä tulkintaa myös kysymyksessä kuvattuun tilanteeseen ei sinänsä ole.

Kuten edellä on todettu, varmaa vastausta kysymykseen on lainsäädännön pohjalta mahdotonta antaa. Kuitenkin koska MRL 38 §:n mukaisen rakennuskiellon tarkoituksena on estää alueen muuttuminen suunnitteluprosessin aikana katsomme, että kun MRL 38 §:n mukaisen rakennuskiellon aikana alueelle hyväksytään uusi asemakaava, ei tarvetta tällaiselle alueen muuttumisen estämiselle samalla tavalla enää ole – onhan asemakaava se tarkin maankäytön ohjausvälineistä. Päätyisimme siis tilanteessa tulkintaan, jonka mukaan MRL 38 §:n rakentamiskiellon voimaantulon jälkeen voimaan tullut asemakaava päättää rakentamiskiellon siltä alueelta, jota asemakaava koskee.

Maankäyttö- ja rakennuslain säätelemien maankäyttöpäätösten osalta vastausta on lähdettävä ensisijaisesti hakemaan kyseisestä laista.  MRL 142 §:ssä on säädetty lupapäätöksestä ilmoittamisesta. Säännöksen mukaan lupapäätös on annettava julkipanon jälkeen ja se koskee MRL 19-luvun mukaisten lupapäätöksiä eli rakennuslupaa, maisematyölupaa, purkamislupaa ja toimenpidelupaa. Niin ikään MRL 198 §:ssä on säädetty sellaisista päätöksistä, joiden antaminen edellyttää julkipanoa. Kyseisen säännöksen nojalla julkipanoa edellyttävät lupapäätösten ohella esimerkiksi poikkeamista ja alueellista poikkeamista koskevat päätökset.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 97 §:ssä säädetään tarkemmin päätöksen antamisesta julkipanon jälkeen. Kyseisen säännöksen mukaan julkipanon jälkeen annettavan päätöksen antamisesta ilmoitetaan ennen sen antamispäivää päätöksen tehneen viranomaisen ilmoitustaululla. Käytännössä tämä siis tarkoittaa sitä, että päätöksen antamishetki on ilmoitettava kunnan viranomaisen ilmoitustaululla etukäteen. Tämä MRA:n menettelytapasäännös on yhdenmukainen myös kysymyksessä viitatun ja edelleen voimassa olevan julkisista kuulutuksista annetun lain (2.2.1925/34) kanssa, jonka 1 ja 2 §:ien nojalla julkipanolla tiedoksi saatettavat tiedonannot on ilmoitettava nimenomaan kunnan ilmoitustaululla.

Julkipanoa on maankäyttö- ja rakennuslain esitöissä perusteltu sillä, että mainittujen päätösten osalta on välttämätöntä, että valitusajan alkaminen ja päättymisajankohta ovat selkeitä – ja samat kaikille asianosaisille (HE 101/1998 vp, s. 126.).

Kuntalain 139 §:n nojalla itse päätöksen tiedoksiantoon asianosaiselle sovelletaan hallintolain 59 §:ää, jonka mukaan tiedoksianto toimitetaan postitse kirjeellä. Sähköinen tiedoksianto edellyttää aina asianosaisen suostumusta (laki sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa 19 §). 140 § puolestaan säätelee yleistiedoksiantoa kunnan jäsenille ja se tulee säännöksen mukaan toimittaa yleisessä tietoverkossa.

Sekaannusta asiassa voi aiheuttaa 108 §, jonka mukaan kunnan ilmoitukset saatetaan tiedoksi julkaisemalla ne yleisessä tietoverkossa. Esimerkiksi kaavaehdotuksen asettaminen julkisesti nähtäville on mahdollista toteuttaa kuntalain 108 §:n mukaisesti yleisessä tietoverkossa, sillä maankäyttö ja rakennusasetuksen mukaan kaavaehdotuksesta on ilmoitettava niin kuin kunnalliset ilmoitukset kunnassa julkaistaan (esimerkiksi asemakaavan osalta MRA 27 §). MRL 200 §:n ja MRA 93.2 §:n nojalla myös kaavan hyväksymisestä tiedottaminen on mahdollista kuntalain 108 §:n (ja 140 §:n) mukaisesti yleisessä tietoverkossa. Kaavoituksessa maanomistajia ei ole pidettävä asianosaisina niin, että kaavoitusta koskevat päätökset tulisi antaa heille tiedoksi vastaavasti kuten esimerkiksi lupapäätökset asianosaisille.

Kuntalain uudistuksen yhteydessä muutettu 108 § ei kuitenkaan poista kunnan velvollisuutta noudattaa erityislaeissa asetettuja velvollisuuksia käyttää ilmoitustaulua. Tämä tulkinta on nimenomaisesti mainittu kuntalakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 268/2014 vp, 214–215). Maankäyttö- ja rakennuslain ja sen nojalla annetun MRA:n säännökset julkipanosta ovat kuntalain ilmoitusten antamista koskevaan säännökseen nähden erityissäännöksiä ja siksi niitä tulee noudattaa huolimatta siitä, että kuntalain 108 §:ssä ilmoitusten antamistavaksi on säädetty yleinen tietoverkko.

Yhteenvetona voidaan siis todeta, että tulkintamme mukaan asiaan liittyvä lainsäädäntö ei nykymuodossaan mahdollista kokonaan ilmoitustauluista luopumista ja julkipanoa edellyttäviä päätöksiä koskevien ilmoitusten antamista yleisessä tietoverkossa esimerkiksi kunnan nettisivuilla.

Kysymys:

MRL-muutoksessa lisättiin 1.5.2017 uusi maankäytön ohjauksen väline, alueellinen suunnittelutarveratkaisu. Vähäisen sääntelyn puitteissa lisäpykälä mahdollistaa kunnissa hyvinkin luovan käytön. Alueellista päätöstä rakennusluvan erityisistä edellytyksistä suunnittelutarvealueella saatetaan käyttää yleiskaavamuutoksen korvikkeena. Se on monin tavoin ongelmallista, myös tiedonhallinnallisesti, kun satoja rakennuspaikkoja osoitetaan ilman kaavaa. Onko alueellinen suunnittelutarveratkaisu nimestään huolimatta kuitenkin ei-alueellinen, rypäs erillisiä pisteitä rakennuspaikoista? Näin vaikuttaisi lakitekstin ja käytännön tapauksen perusteella. Tällä perusteella vaikuttaisi siis vastaavalta mallilta, kuin perinteisemmät MRL:n lupatyypit, joissa saattaa yhteen hallinnolliseen päätökseen sisältyä monta eri rakennuspaikkaa.

Vastaus:

Hallituksen esityksen perusteella alueellista suunnittelutarveratkaisua koskevan MRL 137 a §:n taustalla nähtävissä ajatus yhtäältä siitä, että yksittäisten suunnittelutarveratkaisuiden määrä vähenisi ja toisaalta siitä, että tällainen alueellinen suunnittelutarveratkaisu mahdollistaisi sen, ettei tällaisessa tilanteessa yleiskaavaa välttämättä ole tarpeen laatia rakentamista ohjaavalla tarkkuudella. HE:n valossa vaikuttaisi siis siltä, että yksi alueellisen suunnittelutarveratkaisuiden taustatekijöistä on juuri se seikka, että yleispiirteisempää yleiskaavaa ei ole tarpeen kaavamuutoksella muuttaa rakentamista ohjaavaan tarkkuuteen. Ainakaan tältä osin lainsäätäjä ei siis vaikuttaisi pitäneen ongelmallisena sitä, että kunnat näissä tilanteissa käyttäisivät yleiskaavan muuttamisen sijasta alueellista suunnittelutarveratkaisua eli käytännössä osoittavat rakennuspaikkoja ilman relevantteja kaavamääräyksiä. Tämä toki tuo varmasti haasteita digitaalisen tiedon keräämiseen ja tiedonhallintaan.

Alueellisuuden voitaneen tässä yhteydessä katsoa tarkoittavan ainakin sitä, että kyse on yhdelle tietylle suunnittelutarvealueelle kohdistuvasta päätöksestä. MRL 137 a §:n sanamuodon mukaan alueellista suunnittelutarveratkaisua koskeva päätös voidaan tehdä alueella, joka oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa on osoitettu kyläalueeksi tai muutoin rakentamiseen soveltuvaksi alueeksi. Nähdäksemme alueellinen suunnittelutarveratkaisu voi siis kohdistua yksittäiseen tällaiseen alueeseen. Eli tältä kantilta tarkasteltuna alueellista suunnittelutarveratkaisua voidaan pitää nimenomaan alueellisena.

Lakitekstin perusteella alueellinen suunnittelutarveratkaisu mahdollistaa erityisten edellytysten olemassa oloa koskevan päätöksen tekemisen samalla kertaa useamman kuin yhden rakennuspaikan osalta. Lakitekstiä ei siis ole muotoiltu esimerkiksi niin, että päätös edellytysten voimassaolosta voitaisiin tehdä kerralla alueen kaikkien rakennuspaikkojen osalta. Näin ollen vaikuttaisi kysymyksessäkin esitetyllä tavalla juuri siltä, että alueellinen suunnittelutarveratkaisu on päätös 137 §:n tarkoittamien rakennusluvan erityisten edellytysten olemassaolosta erillisten (mutta samalla alueella sijaitsevien) rakennuspaikkojen osalta. Nämä yksittäiset rakennuspaikat (esim. 2 tai 20 kappaletta) muodostavat tietysti jokseenkin ”pistemäisen” kokonaisuuden.

Kysymys:

MRL-uudistuksessa kaikki detaljikaavatyypit näennäisesti yhdistettiin, ts. enää ei ole erillisiä asema-, rakennus- ja rantakaavoja. Rantojen suunnittelussa on toki huomioitava erityiset edellytykset tms. ja erotukseksi tavallisista asemakaavoista niitä kutsutaan ranta-asemakaavoiksi. Oikeasti kaikissa ranta-asemakaavoissa ei ole rantaa tai niihin liittyvää mitoitusta – ja toisaalta joissakin tavallisissa asemakaavoissa on rantoja ja vesialueita, esim. usein kaupunkien keskustoissa. Kun ranta-asemakaavaa esimerkiksi muutetaan vain sellaiselta alueelta, johon ei liity rantojen suunnittelua, niin onko tehtävä kaavamuutos enää rantakaava vai muuttuuko se osa alueesta kunnan hyväksymispäätöksellä ei-ranta-asemakaavaksi? Vai voiko samassa detaljikaavassa alun perinkin olla osa tavallista asemakaavaa ja osa ranta-asemakaavaa? Käytännössä tietoaineistojen koostamisessa tulee luokkitteluun liittyviä ongelmia, kun paikkatietoaineistoissa tallentaja tulkitsee päätösasiakirjoen perusteella sen, mihin kaavatyyppiin kukin hyväksytty kaava sijoitetaan. Kuinka rantadeltajikaavat pystytään seurantoja yms. tarpeita varten erottamaan muusta kaavamassasta?

Vastaus:

Mielenkiintoisin kysymys tässä liittynee juuri ranta-asemakaavan statukseen niissä tilanteissa, joissa ranta-asemakaavaa muutetaan sellaisilta osin, kuin se ei varsinaisesti sisällä ranta-alueiden suunnittelua. Onko tällöin kaavamuutos edelleen ranta-asemakaava vai muuttuuko kyseinen muutos ns. tavalliseksi asemakaavaksi? Haastavaksi tämä kysymys muodostuu yhtäältä siksi, että ranta-asemakaavallahan ei MRL:ssä ole sellaista yksiselitteistä legaalimääritelmää, jota tulkitsemalla kysymykseen voitaisiin suoraan antaa vastaus ja toisaalta siksi, että kysymyksessäkin todetulla tavalla uuden MRL:n systematiikassa ranta-asemakaava ei enää ole muodollisesti erillinen kaavamuotonsa (kuten vanha rantakaava oli) vaan asemakaavan eräänlainen ”erityismuoto”.

MRL 73.1 §:stä on johdettavissa varsin väljä määritelmä, jonka mukaan ranta-asemakaava on sellainen asemakaava, joka laaditaan pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueella. Voitaisiin siis perustellusti argumentoida, että mikäli ranta-asemakaavaa muutetaan niiltä osin, kun se ei koske varsinaista ranta-aluetta vaan syystä tai toisesta samassa kaavassa olevaa ns. perusasemakaava-aluetta, ei kyseessä oleva muutos voisi olla MRL:n tarkoittama ranta-asemakaava – eihän se muodollisesti sisällä niitä elementtejä, jotka MRL 73 §:n sanamuodon perusteella vaikuttaisivat ranta-asemakaavaan kuuluvan.

Toisaalta taas voidaan ajatella niin, että tiettyyn alueeseen kohdistuva ranta-asemakaavan muutos on kuitenkin olennaisesti alkuperäiseen kaavaan kytkeytyvä päätös. Ts. ajantasainen kuva kaavoitustilanteesta kyseisen ranta-asemakaavan alueella muodostuu alkuperäisestä ranta-asemakaavasta sekä siihen tehdystä (alueellisesta) muutoksesta riippumatta siitä, käsittääkö juuri tuo muutoksen kohteena oleva alue muodollisesti ranta-alueiden suunnittelua. Näin ollen kaavamuutos olisi perusteltua nähdä ikään kuin osana alkuperäistä ranta-asemakaavaa ja kaavadokumenttina nimenomaan ranta-asemakaavan muutoksena. Kaavoituksen selkeyttä ja johdonmukaisuutta silmällä pitäen olisi ehkä perustellumpaa käsitellä ranta-asemakaavan alueelle tehtävää kaavamuutosta ranta-asemakaavan muutoksena ja näin kytkeä tämä muutos nimenomaan alkuperäiseen ranta-asemakaavaan. Tämä tulkinta tietysti korostuu vaiheittaisissa asemakaavamuutoksissa.

Kysymys:

Jos yleiskaavan, tai erityisesti rantayleiskaavan, rakennuspaikka siirretään poikkeamisella kunnan päätöksellä sopivampaan paikkaan esim. M-alueelle, niin kaavassa vanhakin rakennuspaikka jää voimaan. Ts. itse kaavaan ei tehdä muutoksia ilman kaavan uudistamista virallisine muutosprosesseineen ja kertyvien poikkeamien dokumentoitumisessa kaavakartalle voi mennä pitkäkin aika. Poikkeamispäätöstä ei välttämättä pitkän ajan kuluttua enää muisteta, joten myöhemmin lupa saatetaan myöntää myös kaavan mukaiselle rakennuspaikalle. Tätä ei voitane pitää maanomistajien tasapuolisen kohtelun kannalta asianmukaisena?

Vastaus:

Huomio yleiskaavoista tehtyjen poikkeamien ja niiden dokumentoinnin puutteista on varsin relevantti – on kysymyksessä kuvatulla tavalla selvää, että mikäli esimerkiksi rakennuspaikan siirtämiseen liittyvän puutteellisen dokumentaation seurauksena jollekin maanomistajalle myönnetään myöhemmin rakennuslupa myös kaavan mukaiselle rakennuspaikalle, voidaan tällainen ns. ”tuplaluvitus” nähdä ongelmallisena erityisesti maanomistajien tasapuolista kohtelua silmällä pitäen. Tämä kysymys voidaan nähdäksemme palauttaa hyvän hallinnon peruselementteihin – kunnan on viranomaisena pidettävä huolta siitä, että sen toiminta täyttää myös kaavoituksen osalta hyvän hallinnon vaatimukset.

Kysymyksessä kuvattu rakennusluvan myöntäminen ikään kuin ”kahteen kertaan” puutteellisen poikkeamispäätösten dokumentoinnin takia voitaneen katsoa sellaiseksi viranomaistoiminnaksi, joka ei täytä hyvään hallintoon kuuluvaa johdonmukaisen toiminnan ja tasapuolisen kohtelun vaatimuksia.  Näkemyksemme siis on, että ilmankin erityistä kumoavaa/negatiivista päätöstä taikka nimenomaista velvoittamista esimerkiksi ajantasaisen kartan ylläpitämiselle, kunnalla on joka tapauksessa velvollisuus dokumentoida esimerkiksi rakennuspaikan siirtämistä koskevat poikkeamiset niin, että myöhemmin ei syntyisi epäselvyyksiä esimerkiksi siitä, voidaanko rakennuslupa myöntää kaavan osoittamalle rakennuspaikalle. Toki tiedonhallinnan kannalta ja muutoinkin asiaa voisi selkeyttää sääntely, jossa kunta velvoitettaisiin juuri kartalla (tai muulla tavoin) pitämään mm. poikkeamispäätöksiä koskevat tiedot ajantasaisina, kaikkien saatavilla ja kaavoihin yhdistettävinä.

Kysymys: 

Strateginen yleiskaavoitus: Nykytulkinnan mukaan samalla (maantieteellisellä) alueella voi olla yhtä aikaa voimassa useampi yleiskaava päällekkäin, kunhan ne eivät ole sisällöltään ristiriidassa keskenään ja kunta on hyväksymispäätöksessään selostanut, mitkä aiemmat yleiskaavat jäävät voimaan. Käytännössä tästä mahdollisuudesta aiheutuu tulkinnallisia epäselvyyksiä. Kunnat saattavat nimetä yleiskaavan strategiseksi vaikkei se sitä olekaan, vaan enemmän perinteinen aluevarauskaava, joka automaattisesti kumoaa aiemmat yleiskaavat ja jota tulevat yleiskaavat kumoavat. Tai päinvastoin: kaavan nimessä ei mitenkään varoiteta mahdollisesta päällekkäisestä yleiskaavojen voimassaolosta, mutta tieto löytyy kaava-asiakirjoista tai kunnan päätöksistä.

Käytännössä jollei kaavakartassa tai kaavamerkinnöissä ja -määräyksissä ole tietoa kaavojen voimassaolosta, vaan yleiskaavojen päällekkäisyydestä on mainittu ainoastaan esim. jossain kaavaselostuksen liitteessä tai kunnanvaltuuston pöytäkirjassa, ei sitä löydy valtakunnallisista tietolähteistä. On myös tapauksia, joissa yleiskaava on tarkoitettu olemaan voimassa päällekkäin aiemmin hyväksytyn yleiskaavan kanssa, mutta tästä ei muisteta tehdä nimenomaista päätöstä. Pelkkä kaavan nimeäminen esimerkiksi strategiseksi yleiskaavaksi ei liene riittävä toimenpide siihen, että aiempi yleiskaava tämän nimeämisen johdosta jäisi automaattisesti voimaan.

Vastaus:

Lähtökohta MRL:n kaavoitussääntelyssä tosiaan on se, että kullakin alueella on voimassa vain yksi yleiskaava ja uusi yleiskaava korvaa aiemmin samalle alueelle hyväksytyn yleiskaavan. Useamman yleiskaavan mahdollinen yhtäaikainen/päällekkäinen voimassaolo perustuu MRL 42.2 §:n ensimmäiseen virkkeeseen: ”Yleiskaava korvaa samaa aluetta koskevan aikaisemmin hyväksytyn yleiskaavan, jollei kaavassa toisin määrätä.” Tämän poikkeamismahdollisuuden taustalla lienee ajatus siitä, että mahdollistetaan tarvittaessa esimerkiksi yksityiskohtaisemman osayleiskaavan (jolla on esimerkiksi suoraan rakentamista ohjaava vaikutus)  ja sen sisältävien kaavamääräysten voimaan jääminen siitä huolimatta, että jälkeenpäin alueelle vahvistetaan ns. strateginen yleiskaava (jolla puolestaan on taas enemmän yleisen yhdyskuntarakentamisen suunnittelua ohjaava tehtävä). Tai toisin päin.

Sen sijaan tämän yhtäaikaisen voimassasolon mahdollistavan poikkeussäännöksen tarkoituksena ei meidänkään näkemyksen mukaan tietenkään ole se, että kunta laatisi samaa aluetta koskevia ja samoihin tavoitteisiin pyrkiviä päällekkäisiä kaavoja, joiden ”tarkkuustaso” on sama. Sanamuotonsa mukaan MRL 42.2 § ei itsessään suoraan aseta sellaista vaatimusta, että sen nojalla päällekkäin voimaan jäävien yleiskaavojen pitäisi ”tarkkuustasoltaan” olla eri tasoisia, vaan säännös antaa yleisesti kunnalle mahdollisuuden pysyttää voimassa ns. päällekkäiset yleiskaavat. Tiedossamme ei myöskään ole esimerkiksi sellaista oikeuskäytäntöä, jossa hallinto-oikeus tai KHO olisi arvioinut sitä, millaiset yleiskaavat voivat jäädä voimaan yhtäaikaisesti mainitun säännöksen nojalla. Joka tapauksessa on jo maankäytön suunnittelun tavoitteiden kannalta selvää, että yhtäaikaisesti voimassa olevat yleiskaavat eivät saisi olla keskenään ristiriidassa ja yleiskaavaohjauksen tulisi muutoinkin olla tarpeeksi selvää. Tämä on todettu myös esimerkiksi ympäristöministeriön yleiskaavojen sisältöä koskevassa ohjeessa. Voitaneen siis ajatella asiaa niin, että kunnalta voidaan edellyttää selkeyttä ja johdonmukaisuutta yleiskaavoituksessa – kaavoista ja kaavoitustilanteesta pitää saada selvää muidenkin, kuin kunnan omien kaavoitusinsinöörien.

Kuten todettu jo kysymyksessänne, MRL ei tunne yleiskaavoituksesta eri tasoja, tai esimerkiksi käsitettä strateginen yleiskaava. Näin ollen yleiskaavojen päällekkäisyyden arvioinnissa ei suurta oikeudellista merkitystä välttämättä voida antaa sille, millä nimellä jokin kaava nimetään. On toki selvää, että sinänsä kaavoituskäytännössä yleisesti käytössä olevaa termiä strateginen yleiskaava olisi suotavaa ja asianmukaista käyttää ainoastaan siinä merkityksessä joka sillä kaavoituskäytännössä vakiintuneesti on. Joka tapauksessa sanamuotonsa mukaan MRL 42.2 § edellyttää, että kaavojen päällekkäisyydestä määrätään nimenomaan kaavassa. Näin ollen kyseisen säännöksen sanamuodon mukaisen tulkinnan perusteella riittävää ei nähdäksemme olisi se, että vanhemman yleiskaavan voimaan jäämisestä ja näin päällekkäisistä yleiskaavoista kerrotaan mainitsemallanne tavalla esimerkiksi ainoastaan kunnanvaltuuston pöytäkirjassa tai muussa kaavaan väljemmin liittyvässä dokumentissa. Asiasta tulisi siis olla määräys itse kaavassa – käytännössä tämä tarkoittanee yleensä kaavan selostusosaa. Sen sijaan nähdäksemme kaavan nimeäminen strategiseksi yleiskaavaksi ei ole a) välttämätön edellytys sille että kaavassa voi olla määräys aiemman yleiskaavan voimaanjäämisestä, tai toisaalta b) itsessään riittävä keino siihen, että samaa aluetta koskeva ja ”tarkkuustasoltaan” tarkempi yleiskaava automaattisesti jäisi voimaan. Ts. pelkästään kaavan nimeäminen strategiseksi yleiskaavaksi ei ole riittävä toimenpide – vaan aiemman kaavan voimaanjäämisestä on aina otettava määräys itse kaavaan. Toimintatapa, jossa aiemman yleiskaavan voimaanjääminen kerrotaan ainoastaan esimerkiksi kunnanvaltuuston pöytäkirjassa tai pyritään osoittamaan kaavan nimessä, edustaa nähdäksemme tarpeettoman väljää tulkintaa maankäyttö- ja rakennuslaista.

Vaiheittaista asemakaavan muutosta koskevassa sääntelyssä ei sinänsä ole suoraan rajoitettu ns. päällekkäisten vaihekaavojen määrää. On tietysti selvää, että mikäli samaa aluetta koskien laaditaan aina vain uusia vaihekaavoja, muuttunee vaihekaavan laatiminen jossain vaiheessa epätarkoituksenmukaiseksi. Ts. kun useat vaiheasemakaavat alkavat kohdistua hyvin moneen osa-alueeseen, on nähdäksemme tarkoituksenmukaisempi toimintatapa laatia uusi ”tavallinen” asemakaava. Vaiheittainen asemakaavan muutos voidaan MRL:n systematiikassa nähdäksemme tulkita tietynlaiseksi poikkeukseksi pääasiallisesta asemakaavamuodosta eli ns. tavallisesta asemakaavasta. Hallituksen esityksen mukaan vaiheittainen asemakaavamuutos ei sovellu esim. sellaiseen tilanteeseen, jossa muutoksen vaikutukset ulottuvat laajalti muihin kaavassa käsiteltyihin asioihin. Kyse on siis pitkälti kunnan tarkoituksenmukaisuusharkinnasta sen suhteen, mikä kaavoitustapa kulloinkin tulisi valita.

Kuten yleiskaavoituksenkin tapauksessa, voidaan nähdäksemme myös asemakaavoituksen osalta katsoa, että kunnalta voidaan edellyttää selkeyttä ja johdonmukaisuutta kaavoituksessa. Hyväksyttävänä ei voida pitää myöskään esimerkiksi sellaista menettelyä, jossa kunta pyrkii, jakamalla kaavamuutoksen useisiin yksittäisiin ja vaiheittaisiin asemakaavan muutoksiin (joilla yksittäisinä on vain vähäinen vaikutus), kiertämään MRL 63 §:n tarkoittaman osallistumis- ja vuorovaikutussuunnitelman laatimisvelvollisuutta, mikäli kokonaisuutena kuitenkin tähdätään vaikutuksiltaan ei-vähäisiin muutoksiin.

Emme näe MRL:n säännösten tai hallituksen esityksen (HE 251/2016 vp) valossa lähtökohtaisesti estettä sille, että maanalaista asemakaavaa muutettaisiin vaiheittain. Vaikka maanalle laadittu asemakaava voidaankin MRL:ssa käytettyjen sanamuotojen perusteella mieltää usein vaihekaavaksi (56 §), ei nähdäksemme tämä estä sen muuttamista MRL 50.2 §:n tarkoittamalla vaiheittaisella muutoksella. Eri asia on tietysti se, kuuluuko maanalaiseen asemakaavaan sellaisia osakokonaisuuksia, joiden muuttaminen vaihekaavalla olisi tarkoituksenmukaista (eli sellaisia osakokonaisuuksia, joiden muutoksilla ei olisi merkittäviä vaikutuksia muihin osakokonaisuuksiin).

Ilmeisesti kysymyksessä tarkoitetaan tilannetta, jossa asemakaavaa muutettaisiin niin, että osa muutoskaavasta on laadittu detaljikaavana ja ns. kokonaismuutoksena ja toinen osa puolestaan MRL 50.2§:n tarkoittamana vaiheittaisena muutoksena.

Suoranaista kieltoa tällaiselle menettelylle MRL ei vaikuttaisi asettavan. Nähdäksemme tällaiset ”osittaiset vaiheasemakaavat” voisivat olla omiaan sekoittamaan kaavoitustilannetta. Nythän kävisi siis niin, että tietyn alueen osalta aikaisempi ”tavallinen” asemakaava jäisi voimaan (siltä osin kun muutos on vaiheittainen) kun taas tietyn alueen osalta tuo edellinen asemakaava jäisi tarpeettomaksi (ns. tavallinen muutos). Näin ollen nähdäksemme menettely, jossa samassa kaavadokumentissa on sekä asemakaavan ns. kokonaismuutosta että vaiheittaista muuttamista, ei välttämättä ole kaikkein tarkoituksenmukaisin. Mikäli saman asemakaava-alueen sisällä eri alueita koskevat muutostarpeet ovat kovin erilaiset, olisi tarkoituksenmukaisempi vaihtoehto varmastikin laatia erilliset kaavamuutokset (kaavadokumentit) yhtäältä sille alueelle, jolle muutos halutaan tehdä ns. tavallisena muutoksena ja toisaalta sille alueelle, jossa muutos halutaan toteuttaa vaiheittaisena. Näin kaavoitusta ja kaavoitustilannetta koskeva aineisto pysyisi helpommin ymmärrettävänä.

MRL:ssä tai MRL koskevassa hallituksen esityksessä (MR ei suoraan oteta kantaa siihen, mikä on vaiheasemakaavan suhde aiempaa ns. tavalliseen asemakaavaan. Vaiheasemakaavassa on kuitenkin kyse nimenomaan vaiheittaisesta muuttamisesta. Osakokonaisuuksia, joihin vaiheittainen muutos kohdistuu, voisivat hallituksen esityksen mukaan olla esimerkiksi käyttötarkoituksen muutokset tai rakennusoikeuden korottaminen. Säännöksen taustalla on HE:n mukaan ajatus siitä, että mahdollistetaan kevyemmät, nopeammat ja helpommat asemakaavamuutokset, kun on tarve muuttaa vain tiettyä osakokonaisuutta/teemaa. Mikäli vaiheittaisen muutoksen yhteydessä katsottaisiin, että vanhempi detaljikaava kumoutuisi ilman nimenomaista mainintaa voimaan jäämisestä (vrt. yleiskaavat), ei säännöksen tarkoitus näissä tapauksissa lainkaan toteutuisi, vaan vaiheittaisen muutoksen sijasta alue jäisi suurilta osin ns. asemakaavattomaan tilaan. Tulkitsisimme näin ollen säännöstä lähtökohtaisesti siten, että vaiheittaisen muutoksen yhteydessä aikaisempi asemakaava on ilman nimenomaista määräystäkin tarkoitettu jäämään voimaan niiltä osin, joita muutos ei koske.

Edellä sanotusta huolimatta olisi tietysti kaavoituksen ymmärrettävyyden ja johdonmukaisuuden kannalta keskeistä, että vaiheasemakaavassa joka tapauksessa mainitaan siitä, että kyseessä on vaiheittainen asemakaavan muutos, ja että aiemmin hyväksytty asemakaava jää voimaan niiltä osin, joita muutokset eivät koske. Samoin nimeämisen suhteen – kaavamuutoksen nimeäminen vaiheasemakaavaksi edesauttaa johdonmukaisuutta. Vaikka kaavassa ei kuitenkaan jostain syystä millään tavoin ilmoitettaisi sen statusta vaiheasemakaavana, mutta se muutoin kaavan sisällön perusteella on sellainen, tulkintamme em. perustein olisi, että aikaisempi detaljikaava joka tapauksessa jäisi voimaan.