Kysymys: 

Strateginen yleiskaavoitus: Nykytulkinnan mukaan samalla (maantieteellisellä) alueella voi olla yhtä aikaa voimassa useampi yleiskaava päällekkäin, kunhan ne eivät ole sisällöltään ristiriidassa keskenään ja kunta on hyväksymispäätöksessään selostanut, mitkä aiemmat yleiskaavat jäävät voimaan. Käytännössä tästä mahdollisuudesta aiheutuu tulkinnallisia epäselvyyksiä. Kunnat saattavat nimetä yleiskaavan strategiseksi vaikkei se sitä olekaan, vaan enemmän perinteinen aluevarauskaava, joka automaattisesti kumoaa aiemmat yleiskaavat ja jota tulevat yleiskaavat kumoavat. Tai päinvastoin: kaavan nimessä ei mitenkään varoiteta mahdollisesta päällekkäisestä yleiskaavojen voimassaolosta, mutta tieto löytyy kaava-asiakirjoista tai kunnan päätöksistä.

Käytännössä jollei kaavakartassa tai kaavamerkinnöissä ja -määräyksissä ole tietoa kaavojen voimassaolosta, vaan yleiskaavojen päällekkäisyydestä on mainittu ainoastaan esim. jossain kaavaselostuksen liitteessä tai kunnanvaltuuston pöytäkirjassa, ei sitä löydy valtakunnallisista tietolähteistä. On myös tapauksia, joissa yleiskaava on tarkoitettu olemaan voimassa päällekkäin aiemmin hyväksytyn yleiskaavan kanssa, mutta tästä ei muisteta tehdä nimenomaista päätöstä. Pelkkä kaavan nimeäminen esimerkiksi strategiseksi yleiskaavaksi ei liene riittävä toimenpide siihen, että aiempi yleiskaava tämän nimeämisen johdosta jäisi automaattisesti voimaan.

Vastaus:

Lähtökohta MRL:n kaavoitussääntelyssä tosiaan on se, että kullakin alueella on voimassa vain yksi yleiskaava ja uusi yleiskaava korvaa aiemmin samalle alueelle hyväksytyn yleiskaavan. Useamman yleiskaavan mahdollinen yhtäaikainen/päällekkäinen voimassaolo perustuu MRL 42.2 §:n ensimmäiseen virkkeeseen: ”Yleiskaava korvaa samaa aluetta koskevan aikaisemmin hyväksytyn yleiskaavan, jollei kaavassa toisin määrätä.” Tämän poikkeamismahdollisuuden taustalla lienee ajatus siitä, että mahdollistetaan tarvittaessa esimerkiksi yksityiskohtaisemman osayleiskaavan (jolla on esimerkiksi suoraan rakentamista ohjaava vaikutus)  ja sen sisältävien kaavamääräysten voimaan jääminen siitä huolimatta, että jälkeenpäin alueelle vahvistetaan ns. strateginen yleiskaava (jolla puolestaan on taas enemmän yleisen yhdyskuntarakentamisen suunnittelua ohjaava tehtävä). Tai toisin päin.

Sen sijaan tämän yhtäaikaisen voimassasolon mahdollistavan poikkeussäännöksen tarkoituksena ei meidänkään näkemyksen mukaan tietenkään ole se, että kunta laatisi samaa aluetta koskevia ja samoihin tavoitteisiin pyrkiviä päällekkäisiä kaavoja, joiden ”tarkkuustaso” on sama. Sanamuotonsa mukaan MRL 42.2 § ei itsessään suoraan aseta sellaista vaatimusta, että sen nojalla päällekkäin voimaan jäävien yleiskaavojen pitäisi ”tarkkuustasoltaan” olla eri tasoisia, vaan säännös antaa yleisesti kunnalle mahdollisuuden pysyttää voimassa ns. päällekkäiset yleiskaavat. Tiedossamme ei myöskään ole esimerkiksi sellaista oikeuskäytäntöä, jossa hallinto-oikeus tai KHO olisi arvioinut sitä, millaiset yleiskaavat voivat jäädä voimaan yhtäaikaisesti mainitun säännöksen nojalla. Joka tapauksessa on jo maankäytön suunnittelun tavoitteiden kannalta selvää, että yhtäaikaisesti voimassa olevat yleiskaavat eivät saisi olla keskenään ristiriidassa ja yleiskaavaohjauksen tulisi muutoinkin olla tarpeeksi selvää. Tämä on todettu myös esimerkiksi ympäristöministeriön yleiskaavojen sisältöä koskevassa ohjeessa. Voitaneen siis ajatella asiaa niin, että kunnalta voidaan edellyttää selkeyttä ja johdonmukaisuutta yleiskaavoituksessa – kaavoista ja kaavoitustilanteesta pitää saada selvää muidenkin, kuin kunnan omien kaavoitusinsinöörien.

Kuten todettu jo kysymyksessänne, MRL ei tunne yleiskaavoituksesta eri tasoja, tai esimerkiksi käsitettä strateginen yleiskaava. Näin ollen yleiskaavojen päällekkäisyyden arvioinnissa ei suurta oikeudellista merkitystä välttämättä voida antaa sille, millä nimellä jokin kaava nimetään. On toki selvää, että sinänsä kaavoituskäytännössä yleisesti käytössä olevaa termiä strateginen yleiskaava olisi suotavaa ja asianmukaista käyttää ainoastaan siinä merkityksessä joka sillä kaavoituskäytännössä vakiintuneesti on. Joka tapauksessa sanamuotonsa mukaan MRL 42.2 § edellyttää, että kaavojen päällekkäisyydestä määrätään nimenomaan kaavassa. Näin ollen kyseisen säännöksen sanamuodon mukaisen tulkinnan perusteella riittävää ei nähdäksemme olisi se, että vanhemman yleiskaavan voimaan jäämisestä ja näin päällekkäisistä yleiskaavoista kerrotaan mainitsemallanne tavalla esimerkiksi ainoastaan kunnanvaltuuston pöytäkirjassa tai muussa kaavaan väljemmin liittyvässä dokumentissa. Asiasta tulisi siis olla määräys itse kaavassa – käytännössä tämä tarkoittanee yleensä kaavan selostusosaa. Sen sijaan nähdäksemme kaavan nimeäminen strategiseksi yleiskaavaksi ei ole a) välttämätön edellytys sille että kaavassa voi olla määräys aiemman yleiskaavan voimaanjäämisestä, tai toisaalta b) itsessään riittävä keino siihen, että samaa aluetta koskeva ja ”tarkkuustasoltaan” tarkempi yleiskaava automaattisesti jäisi voimaan. Ts. pelkästään kaavan nimeäminen strategiseksi yleiskaavaksi ei ole riittävä toimenpide – vaan aiemman kaavan voimaanjäämisestä on aina otettava määräys itse kaavaan. Toimintatapa, jossa aiemman yleiskaavan voimaanjääminen kerrotaan ainoastaan esimerkiksi kunnanvaltuuston pöytäkirjassa tai pyritään osoittamaan kaavan nimessä, edustaa nähdäksemme tarpeettoman väljää tulkintaa maankäyttö- ja rakennuslaista.